政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。政府投资基金最主要的特征是采用股权投资的方式进行运作，利用政府投资和政策倾斜来带动社会投资，解决企业发展“融资难”的问题，发挥财政资金的杠杆放大效应，优化资源配置，其不同于以往的无偿拨款、贷款贴息等方式支持企业发展。经过多年发展，我国政府投资基金已进入规范化、高质量发展阶段，存在的问题也逐渐显现。
2020年2月21日，财政部发出《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》（财预（2020）7号，简称7号文），从募、投、管、退四个方 面，对政府投资基金提出了更严格的监管要求。
一、7号文明确指出政府投资基金存在的问题
7号文在发文背景部分，一方面积极肯定了政府投资基金对创新财政资金使用、引导新兴产业发展、撬动社会资本投入发挥的重要作用。另一方面也毫不避讳地指出一部分政府投资基金存在政策目标重复、资金闲置和碎片化等问题。进而针对问题提出了“加强对设立基金或注资的预算约束，提高财政出资效益，促进基金有序运行”的监管目标。
二、募集阶段——强化政府预算对财政出资的约束
在募集出资阶段，7号文要求以下几方面的要求：
1、审批程序
7号文要求，对财政出资设立基金、注资环节均须严格审核，纳入年度预算管理，需要报本级人大或其常委会批准。
根据《中华人民共和国预算法(2018修正)》(中华人民共和国主席令第二十二号)关于财政预算审批管理的规定，县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告;批准本级预算和本级预算执行情况的报告等。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级决算等。本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会对本级预算和决算有审批权限。由此可推断，7号文此处需要报经本级人大及其常委会批准的应是政府投资基金的预算资金，而非政府投资基金的设立。政府投资基金的设立仍应根据《政府投资基金暂行管理办法》(财预〔2015〕210号)第五条规定履行批准程序。即：政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。
2、分年安排投资
7号文要求，财政出资设立基金或注资数额较大的，应根据基金投资进度分年安排。与《政府投资基金暂行管理办法》第二十四条、第二十五条要求财政部门根据年度预算、项目投资进度或实际用款需求等进行资金拨付的要求一致。因此，在设立政府投资基金时，应当结合政府财力情况、基金定位、募资难度等因素，合理确定财政资金注资上限，并根据有关章程、协议、年度预算及基金投资进度等分期拨付到位，以期避免财政资金过渡拨付而闲置。
3、合理确定基金规模和投资范围
7号文要求，设立基金要充分考虑财政承受能力，合理确定基金规模和投资范围。年度预算中，未足额保障“三保”、债务付息等必保支出的，不得安排资金新设基金。
在《政府投资基金暂行管理办法》中，已规定：“各级财政部门应当控制政府投资基金的设立数量，不得在同一行业或领域重复设立基金。”各级财政部门一般应在支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级和发展领域设立投资基金、支持基础设施和公共服务四个领域设立投资基金。发挥财政资金引导作用，引导社会资金投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节。同时，要合理控制政府投资基金规模，不得在同一行业或领域重复设立基金。结合产业发展阶段性特点和要求，适时调整政府投资基金作用的领域;对市场能够充分发挥作用的领域，要及时退出。
据媒体报道，财政部部长刘昆在2019年3月7日答记者问时指出，考虑到经济面临的下行压力，以及实施的更大规模的减税降费政策，一些地方还是会面对比较大的支出压力。解决这个问题，各级政府都要强化主体责任，县级政府在安排预算时要统筹财力，调整优化支出结构，优先安排“三保”支出，并在预算执行阶段，切实按预算执行。财政工作中的“三保”是指保工资、保运转、保基本民生。“三保”被放在财政支出的优先位置，是财政工作的重点，要求本级政府财力能够全力保障国家制定的工资、民生等政策落实到位，保障财政平稳运行。地方政府债务付息(如地方政府债券)作为保证地方政府信用的必要支出，也应优先保障。因此，如果本级财政预算无法足额保障“三保”、债务付息等必保支出，显然财力不足，则不允许安排资金新设基金。
4、盘活各领域沉淀资金
对于预算执行中收回的沉淀资金，7号文要求，应按照推进财政资金统筹使用和盘活存量资金的规定，履行必要程序后，可用于经济社会发展急需领域的基金注资。
根据《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》(国发〔2015〕35号)的规定，为推进财政资金统筹使用，避免资金使用“碎片化”，盘活各领域“沉睡”的财政资金，把“零钱”化为“整钱”，对结余资金和连续两年未用完的结转资金，一律收回统筹使用。对不足两年的结转资金，要加快预算执行，也可按规定用于其他急需领域，不需按原用途使用的，应按规定统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。从严控制一般公共预算结转项目，可不结转的项目不再结转。地方各级财政除国库集中支付结余外，一律不得按权责发生制列支，已按权责发生制核算的存量资金，要结合当前财政经济形势在两年内使用完毕。
三、投资阶段——着力提升政府投资基金使用效能
7号文针对政府投资基金投资阶段提出了以下要求：
1、发挥财政出资的杠杆作用，积极带动社会资本投入，围绕产业转型升级、推进供给侧结构性改革和做好“六稳”(即稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期)等开展基金运作。
2、完善基金内部治理结构，加快基金投资进度，提高基金运作效率，减少资金闲置，从严控制管理费用。
目前，我国的政府投资基金基本都是按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的方式进行运营管理，但有些地方政府投资基金市场化程度不高，限制了基金管理机构的自主决策权，影响了政府投资基金投资运作和效益发挥。又因缺乏专业金融投资人才，也不同程度地降低了政府投资基金的管理能力。7号文为突破该困境，进一步强调在适用政府投资基金的过程中应提高基金运作效率，减少资金闲置。选择政府投资基金管理公司或团队要综合考虑团队募资能力、投资业绩、研究能力等，预设好前置条件，确保专注管理。在严格控制管理费的情况下，设定合理的激励约束机制，主要是确定合理的管理费和绩效奖励、要求基金管理公司或团队对引导基金认缴出资、将对其绩效评价与管理费等挂钩等，促使基金管理公司或团队不断提高管理水平，实现多赢的局面。
3、支持地方政府推进基金布局适度集中，聚焦需要政府调节的关键性、创新型行业领域，防止对民间投资形成挤出效应。
为坚守政府适当让利的原则，防止地方政府投资领域偏离及与社会资本发生逐利情况，7号文对政府投资基金的投资布局提出了更严格要求。对于“市场失灵”突出的领域，设立基金可以采取向社会出资人让渡部分分红等让利措施，但必须控制财政风险，并确保市场机制充分发挥作用。
4、鼓励上下级政府按照市场化原则互相参股基金，形成财政出资合力。同一行业领域设立多支目标雷同基金的，要在尊重出资人意愿的基础上，推动整合或调整投资定位。
根据《政府投资基金暂行管理办法》关于“各级财政部门应当控制政府投资基金的设立数量，不得在同一行业或领域重复设立基金。”的要求，如果在同一行业领域已经设立多支目标雷同政府投资基金的，在取得各出资人同意的情况下，对雷同基金进行整合或调整投资定位。7号文对出资人持不同意愿的情况未提出处置措施。根据现行规定，一般应在基金存续期满后清算退出。
四、管理阶段——实施政府投资基金全过程绩效管理
7号文要求，财政部门会同相关部门对基金实施全过程绩效管理。行业主管部门负责做好事前绩效评估，制定绩效目标和绩效指标，开展绩效监控。采取绩效自评和重点绩效评价相结合的方式。绩效自评和重点绩效评价结果作为基金存续、计提管理费的重要依据。一般来说运营情况良好的基金会存续，运营状况一般的基金责限期整顿，特别差的基金政府出资的部分要退出。由于退出会直接影响社会出资人的利益，因此，需要在基金设立前就相应当对绩效考核标准、退出内容作出详细的约定，形成稳定的预期。
《政府投资基金暂行管理办法》第三十条规定，各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，有效应用绩效评价结果。据此，政府投资基金实施绩效评价制度有了相应的管理依据。
《国家发展改革委办公厅关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》(发改办财金〔2018〕1043号)对政府投资基金的绩效评价提出了明确意见：
(1)绩效评价的主要内容。包括基金政策效应、管理效能、信用水平、经济效益等。绩效评价坚持在线实时填报、简单快捷高效的原则，采用定量与定性分析相结合的方法，依托全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，由发展改革部门根据基金特点分类组织实施。
(2)绩效评价的指标设置。绩效评价根据基金所处投资阶段分为投资期基金评价和退出期基金评价，主要指标分为政策评价、管理评价、信用评价、经济评价四大类。针对退出期基金的特点，绩效考核在退出期单设了经济评价指标，对基金收益情况和已投企业运营情况进行考核。
(3)绩效评价的指标类型。主要有四类，一是系统性指标，由基金管理人填报后系统自动提取;二是自评指标，由基金管理人自主填报，发展改革部门按一定比例重点抽查或确认;三是他评指标，由发展改革部门根据基金登记实际情况填写;四是奖惩类指标，主要考核基金投向是否符合国家宏观管理政策、运营是否合法合规，信用水平是否良好等。
(4)绩效评价结果的应用。基金和基金管理人评价结果除告知基金和基金管理人主体外，部分内容将以适当形式向社会公开，并向有关部门、托管机构、社会资本推送;所有基金评价结果向省、市地方政府和基金财政出资方推送。
通过对政府投资基金进行绩效管理，重点考核政府出资产业投资基金政策目标实现效果、投资运营情况和信用水平。引导更多社会资本投入国家鼓励支持的重点领域和薄弱环节，推动基金在支持创新发展和产业升级方面发挥更大作用。目前，我国监管文件中对政府投资基金的绩效评价均只有原则性论述，尚未形成完整有效的绩效评价框架。各地方政府评价体系主要集中在对资本投向、进度、退出等方面，缺少对基金日常管理运作的规范性、专业化进行有效监管和评价，无法据此进行全面客观的考核。笔者认为，应尽快出台针对政府投资基金自身特点，符合政府投资基金管理相关政策制度、经济社会发展领域实际情况的政府投资基金绩效评价体系，以确保7号文相关内容可落地执行。
五、退出阶段——特殊情况下可择机退出
7号文要求，设立基金要规定存续期限和提前终止条款，并设置明确的量化指标。基金投资项目偏离目标领域的，财政部门应会同行业主管部门及时纠正;问题严重的，报经本级政府批准后，可中止财政出资或收回资金。基金绩效达不到预期效果、投资进度缓慢或资金长期闲置的，财政出资应按照章程(协议)择机退出。基金未按约定时间完成设立、开展业务，或募集社会资本低于约定下限的，财政出资可提前退出。
根据《政府投资基金暂行管理办法》的规定，政府投资基金中的政府出资部分退出方式有以下几种：(1)一般应在投资基金存续期满后退出;(2)存续期未满如达到预期目标，可通过股权回购机制等方式适时退出;(3)投资基金章程中约定存在以下情况之一的，政府出资可无需其他出资人同意，选择提前退出：①投资基金方案确认后超过一年，未按规定程序和时间要求完成设立手续的;②政府出资拨付投资基金账户一年以上，基金未开展投资业务的;③基金投资领域和方向不符合政策目标的;④基金未按章程约定投资的;⑤其他不符合章程约定情形的。
7号文要求的政府出资退出机制，无疑给基金管理人提出了更高的要求，如果绩效不达标、投资进度缓慢或资金长期闲置，可能面临着政府出资中途退出的风险。同时，7号文还将未完成设立、开展业务的时间限定为依“约定”，而非“投资基金方案确认后超过一年”、“政府出资拨付投资基金账户一年以上”。
在未来新设的政府投资基金合同中，有关政府投资基金退出条件的条款则需增加基金绩效达不到预期效果;投资进度缓慢或资金长期闲置;未按约定时间完成设立、开展业务;募集社会资本低于约定下限的退出条件。
六、禁止通过政府投资基金变相举债
7号文要求，严格遵守党中央、国务院关于地方政府债务管理的各项规定，不得通过基金以任何方式变相举债，地方政府债券资金不得用于基金设立或注资。
规范地方政府举债融资行为，是近几年来中央的重要工作。根据目前现行的监管要求，为防范化解财政金融风险，地方政府应依法一律采取发行政府债券方式规范举债。合理确定地方政府债务限额，稳步推进专项债券管理改革，保障地方合法合理融资需求。坚决遏制隐性债务增量。坚决制止违法违规融资担保行为，严禁以PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债。按照利益共享、风险共担的原则，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，政府可适当让利。除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购、承担损失、承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
在当前国内政府引导基金实践中，部分政府引导基金采用“优先+劣后”的结构化安排，对优先级保证收益，由劣后级享有超额收益并承担全部风险。财政出资作为劣后级出资方，为社会资金提供风险补偿，充当安全垫，通过风险投资基金形成杠杆，甚至多层嵌套，使得投资基金异化为事实上的债务融资平台，涉嫌违反7号文等关于“禁止通过政府投资基金变相举债”、“利益共享、风险共担”的监管要求。如何平衡政府让利、吸引社会投资与利益共享、风险共担的关系，是政府引导基金发展过程中的一个难题。
七、完善政府投资基金报告制度
在《政府投资基金暂行管理办法》中已经提出政府投资基金的报告义务。政府投资基金应当定期向财政部门报告基金运行情况、资产负债情况、投资损益情况及其他可能影响投资者权益的其他重大情况。按季编制并向财政部门报送资产负债表、损益表及现金流量表等报表。
7号文进一步提出：(1)报告主体为：受托管理基金的机构。(2)报告内容为基金运行情。(3)报告对象为：财政部门和其他出资人。私募基金的管理人有义务向投资者定期披露基金运作的重要信息，以及发生重大事项时的临时披露。同时基于政府投资基金的特殊性，还需要把主要信息报送给政府出资人。(4)监管部门报告职责：财政部门会同相关部门监测基金运行情况，向本级政府汇总报告其批准设立基金的总体情况，包括政策引导效果、财政出资变动、基金投资回报和管理费用等。
政府投资基金作为一种私募基金，也应当按照中国证券投资基金协会发布的《私募投资基金信息披露管理办法》和《私募投资基金信息披露内容与格式指引2号-适用于私募股权(含创业)投资基金》，由私募基金管理人通过中国证券投资基金业协会指定的私募基金信息披露备份平台进行信息披露文件备份。
7号文的相关要求，适用于中央和地方政府直接出资的政府投资基金(包括作为管理平台的母基金)。母基金出资设立的子基金及以下层级基金，也参照本通知精神执行。该7号文的颁布实施，或将会给政府投资基金及其他接受政府投资的私募股权投资基金带来更严峻的考验。
