工程建设及司法实践中，经常出现工程未经竣工验收发包人使用，后发现工程质量问题产生纠纷。根据施工合同司法解释，未经竣工验收擅自使用，发包人又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，法院将不予支持。因此，使用未经验收或者验收不合格的工程不但违反法律规定，而且不利于发包人维护自身权益。并且，工程纠纷不但影响施工企业的信誉和形象，还可能造成不能及时收回工程价款的风险。本文将从工程竣工验收的条件，验收的法定程序，未经竣工验收擅自使用的法律风险等方面进行分析。
一、 建设工程未经竣工验收或验收不合格不得交付使用
根据《中华人民共和国建筑法》(2019修正)第六十一条第二款的规定：“建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用;未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”
另据《中华人民共和国合同法》(1999)第二百七十九条第二款的规定：“建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用;未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”
另据《建设工程质量管理条例》(2019修正)第十六条第三款的规定：“建设工程经验收合格的，方可交付使用。”
综上，建设工程未经竣工验收或验收不合格不得交付使用。
二、 建设工程竣工验收应当具备的条件
根据《建设工程质量管理条例》(2019修正)第十六条第二款、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》(2013)第五条的规定，建设工程进行竣工验收，需满足如下条件：
1.完成工程设计和合同约定的各项内容;2.施工单位对工程进行自检，确保符合相关规定，按要求提交竣工报告;3.委托监理的，出具完整的监理资料，由监理单位进行质量评估，提出工程质量评估报告，并经有关人员审核签字;4.勘察、设计单位对勘察、设计文件及设计变更进行了检查，并提出质量检查报告，并经有关人员审核签字;5.有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告，以及工程质量检测和功能性试验资料;6.有完整的技术档案和施工管理资料;7.有施工单位签署的工程质量保修书;8.建设单位已按合同约定支付工程款;9.对于住宅工程，进行分户验收并验收合格，建设单位按户出具《住宅工程质量分户验收表》;10.建设主管部门及工程质量监督机构责令整改的问题全部整改完毕;11.法律、法规规定的其他条件。
三、 工程竣工验收的程序
根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》(2013)第六条工程竣工验收应当按以下程序进行第一款的规定：“工程完工后，施工单位向建设单位提交工程竣工报告，申请工程竣工验收。实行监理的工程，工程竣工报告须经总监理工程师签署意见。”
因此，在工程完工后，由施工单位提交工程竣工报告，申请竣工验收。
另据《建筑工程施工质量验收统一标准》(GB50300-2013)6.0.5的规定：“单位工程完工后，施工单位应组织有关人员进行自检。总监理工程师应组织各专业监理工程师对工程质量进行竣工预验收。存在施工质量问题时，应由施工单位整改。整改完毕后，由施工单位向建设单位提交工程竣工报告，申请工程竣工验收。”
因此，工程竣工验收前，总监理工程师应组织各专业监理工程师对工程质量进行竣工预验收。
根据《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》(2010)第五条工程质量监督管理应当包括下列内容：“5.对工程竣工验收进行监督;”以及第六条对工程项目实施质量监督，应当依照下列程序进行：“4.监督工程竣工验收，重点对验收的组织形式、程序等是否符合有关规定进行监督。”
另据《城市建设档案管理规定》(2001修正)第八条的规定：“列入城建档案馆档案接收范围的工程，建设单位在组织竣工验收前，应当提请城建档案管理机构对工程档案进行预验收。预验收合格后，由城建档案管理机构出具工程档案认可文件。”
另据《市政基础设施工程施工技术文件管理规定》(2002)第十一条的规定：“建设单位在组织工程竣工验收前，应提请当地的城建档案管理机构对施工技术文件进行预验收，验收不合格不得组织工程竣工验收。城建档案管理机构在收到施工技术文件七个工作日内提出验收意见，七个工作日内不提出验收意见，视为同意。”
综上，工程质量监督管理部门对工程质量行为实施监督，工程竣工验收前，通常需将工程竣工资料递交质量监督管理部门进行预验收。对于列入城建档案馆档案接收范围的工程，以及市政基础设施工程，建设单位在组织工程竣工验收前，应提请当地的城建档案管理机构对工程竣工资料进行预验收。工程竣工资料验收不合格的，不得组织工程竣工验收。
根据《建设工程质量管理条例》(2019修正)第十六条的规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”
另据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》(2013)第四条的规定：“工程竣工验收由建设单位负责组织实施。”以及第六条工程竣工验收应当按以下程序进行第二、三款的规定：“建设单位收到工程竣工报告后，对符合竣工验收要求的工程，组织勘察、设计、施工、监理等单位组成验收组，制定验收方案。对于重大工程和技术复杂工程，根据需要可邀请有关专家参加验收组。建设单位应当在工程竣工验收7个工作日前将验收的时间、地点及验收组名单书面通知负责监督该工程的工程质量监督机构。”
因此，建设单位收到工程竣工报告后，对符合竣工验收要求的工程，制定验收方案，组织各单位进行竣工验收。
根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》(2013)第六条工程竣工验收应当按以下程序进行第四款的规定。通常现场竣工验收情况如下：
首先，建设、勘察、设计、施工、监理单位分别汇报工程合同履约情况和在工程建设各个环节执行法律、法规和工程建设强制性标准的情况;其次，审阅建设、勘察、设计、施工、监理单位的工程档案资料;再次，实地查验工程质量;最后，对工程勘察、设计、施工、设备安装质量和各管理环节等方面作出全面评价，形成经验收组人员签署的工程竣工验收意见。如果参与工程竣工验收的建设、勘察、设计、施工、监理等各方不能形成一致意见时，应当协商提出解决的方法，待意见一致后，重新组织工程竣工验收。
四、 规划、消防、环保竣工验收规定
根据《中华人民共和国城乡规划法》(2019修正)第四十五条的规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。”
另据《北京市建设工程规划监督若干规定》(2007修改)第七条的规定：“建设工程竣工后，建设单位应当申请规划验收。”
综上，在进行竣工验收前，需核实建设工程是否符合规划条件，未经核实或者经核实不符合的，不得组织竣工验收。北京市规定在工程竣工后，由建设单位申请规划验收。
根据《建设工程消防监督管理规定》(2012修订)第十三条的规定：“对具有下列情形之一的人员密集场所，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收。”以及第十四条的规定：“对具有下列情形之一的特殊建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收。”
另据《建设工程消防监督管理规定》(2012修订)第二十四条的规定：“对本规定第十三条、第十四条规定以外的建设工程，建设单位应当在取得施工许可、工程竣工验收合格之日起七日内，通过省级公安机关消防机构网站进行消防设计、竣工验收消防备案，或者到公安机关消防机构业务受理场所进行消防设计、竣工验收消防备案。”
另据《中华人民共和国消防法》(2019修正) 第十三条第三款的规定：“依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用;其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”
因此，需对人员密集场所及特殊建设工程进行消防验收;其它工程，进行消防设计、竣工验收消防备案。应当进行消防验收未验收或验收不合格的，禁止投入使用;其它建设工程抽查不合格的，应当停止使用。
根据《建设项目环境保护管理条例》(2017)第七条的规定：“1.建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价;2.建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价。”
另据《建设项目环境保护管理条例》(2017)第十九条的规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用;未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”
综上，建设项目对环境可能造成重大影响或对环境可能造成轻度影响的，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用;否则，不得投入生产或者使用。
五、 未经竣工验收发包人使用工程的法律风险
根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》(2004)(下称《施工合同司法解释一》)第十三条的规定：“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，不予支持;但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任。”
因此，发包人未经竣工验收，擅自使用建设工程，又以使用部分质量不符合约定主张权利的，法院将不予支持。
根据《建设工程质量管理条例》 (2019修正)第十七条的规定：“建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建设项目档案，并在建设工程竣工验收后，及时向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案。”
另据《建设工程质量管理条例》 (2019修正)第四十九条第一款的规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”
综上，只有竣工验收后，才有合法有效的竣工资料，才能向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案。
根据《建设工程质量管理条例》 (2019修正)第五十八条的规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款;造成损失的，依法承担赔偿责任;1.未组织竣工验收，擅自交付使用的;2.验收不合格，擅自交付使用的。”
因此，未经竣工验收或验收不合格擅自使用，被查处后，除责令改正，将处以工程合同价款2%-4%的罚款，造成损失的，还将依法承担赔偿责任。
根据《施工合同司法解释一》第十四条当事人对建设工程实际竣工日期有争议的，按照以下情形分别处理：“3.建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期。”
因此，如果发包方与承包方因工期发生争议，产生索赔，应当以转移占有建设工程之日为竣工日期，这样工期计算时间较短，不利于发包方向承包方进行工期索赔，对发包方不利。
根据《建设工程质量管理条例》 (2019修正)第三十九条的规定：“建设工程实行质量保修制度。建设工程承包单位在向建设单位提交工程竣工验收报告时，应当向建设单位出具质量保修书。质量保修书中应当明确建设工程的保修范围、保修期限和保修责任等。”
因此，未进行竣工验收，可能承包人不会向建设单位出具质量保修书，对于保修范围、保修期限和保修责任等将不明确，如果建设单位使用了未经竣工验收的工程，因工程保修未明确易产生争议。
六、 未进行竣工验收承包人的法律风险
根据《建设工程价款结算暂行办法》(2004)第十九条的规定：“发包人对工程质量有异议，已竣工验收或已竣工未验收但实际投入使用的工程，其质量争议按该工程保修合同执行;已竣工未验收且未实际投入使用的工程以及停工、停建工程的质量争议，应当就有争议部分的竣工结算暂缓办理，双方可就有争议的工程委托有资质的检测鉴定机构进行检测，根据检测结果确定解决方案，或按工程质量监督机构的处理决定执行，其余部分的竣工结算依照约定办理。”
因此，发包人对工程质量有异议，已竣工未验收且未实际投入使用的工程以及停工、停建工程的质量争议，发包人可能不认可工程质量申请质量 鉴定。
根据《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》 (2013) 第十八条的规定：“工程完工后，应当按照下列规定进行竣工结算：1.承包方应当在工程完工后的约定期限内提交竣工结算文件。”
另据《建设工程价款结算暂行办法》(2004)第十四条第三款：“单项工程竣工后，承包人应在提交竣工验收报告的同时，向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，发包人应按以下规定时限进行核对(审查)并提出审查意见。”
综上，如果承包人未完成工程，将无法依据合同约定或在提交竣工验收报告的同时提交竣工结算;如果因为发包人违约使得承包人未完成工程，就工程结算可能产生纠纷。因此，未进行竣工验收且未使用工程的，承包人可能很难及时结算工程价款。
七、 结论
工程质量涉及投资者的财产利益、使用者的人身安全，工程竣工验收是检验工程质量的最终环节，是工程建设的法定程序。严格按照法律、法规和工程建设强制性标准进行工程竣工验收有利于维护参建各方的合法权益，有利于促进建筑市场的健康发展。施工单位应该依约履行合同，严格按图施工，遵守法律法规及工程规范要求，建设单位应当在竣工验收合格后使用建设工程，这样，参建各方才能有效维护自身合法权益，避免不必要的纠纷。
