政府投资项目的建设单位因为竣工结算审计、工程（尾）款支付等问题，与施工单位之间产生纠纷的案件不少。本文就竣工结算、审计及时限等相关法律问题浅析如下。

案例一【四海园建筑公司与哈尔滨市第五医院建筑工程合同纠纷】

案号：（2015）民一终字第94号

文书来源：中国裁判文书网

案情简介：哈尔滨市第五医院（简称哈五院）2010年10月就骨科、烧伤病房综合楼工程，与黑龙江四海园建筑工程有限公司（简称四海园公司）签订施工合同，约定：合同暂定价149539066元（以最后审计结算为准）……剩余工程款待审计部门审计后付95%，扣除总造价5%的质量保证金，15个工作日内余款一次性付清……质保金的扣留方式为：工程竣工后，审计结束结算价款的5%扣留。涉案项目2011年10月竣工，2012年8月投入使用。四海园公司诉讼称哈五院已支付工程款164585520元，主张哈五院应支付欠付工程款165240119元和利息25154738元。法院查明，哈五院2010年8月与共赢公司签订《建设工程竣工结（决）算审计合同》，约定哈五院委托共赢公司对涉案工程造价审核。2013年3月，共赢公司出具涉案工程结算审核报告，确认审核后工程结算金额为329825640元；哈五院、四海公司、共赢公司三方在审核报告上加签公章。另查明，2013年7月哈尔滨市审计局将涉案项目列入审计计划，审计结算金额为252693277元。哈五院主张应以审计局确定的金额为涉案工程造价结算。

裁判要点：发包人与承包人之间的建设工程施工合同法律关系，属于平等主体之间的民事法律关系，审计和接受审计必须有委托方和受托方的合意。审计机关与被审计单位之间的行政审计属于行政法律关系调整的范畴，审计机关依法独立开展审计并不受民事主体的合意约束；审计机关介入当事人之间的民事法律关系，尤其是将行政审计结论作为工程款结算的依据，必须有当事人明确的合意。当事人在合同中未约定审计部门即为哈尔滨市审计局，哈五院虽称四海园公司多次到哈尔滨市审计局接受审计，仅说明该公司对行政审计持配合态度，无法得出其愿意将该局审计结果作为工程款结算依据的结论。施工合同中约定的审计应当是哈五院在签订施工合同前已委托共赢公司的社会审计，而非哈尔滨市审计局的行政审计。如果建设工程施工合同将行政审计结果作为工程款结算的依据，则应当具备合同签订时审计机关已经将相关工程列入了审计范围这一前提条件。

案例二【珠海机场集团公司与珠海万里路企业有限公司建设工程合同纠纷】

案号：（2016）最高法民申1198号

文书来源：中国裁判文书网

案情简介：珠海机场集团公司（简称机场公司）与珠海万里路企业有限公司（简称万里路公司），于2011年6月和2014年3月，两次就万里路公司承建的老爷仔山钻爆清运工程召开验收结算工作会议，会议约定先由中介机构对项目进行结算审核，再报市财政局与工程结算小组最终“审核确定”。双方就工程结算争议较大，无法达成一致，机场公司以结算未审定，不具备支付条件为由拒付工程款。

裁判要点：机场公司的申请理由只有双方明确以相关部门的审核结果作为工程款结算依据才能成立。两次会议纪要均约定将结算报告交相关部门审定，而最终未审定的原因在于双方就工程总价款争议较大，不能提供双方确认的结算报告交审定。工程价款的确定和支付涉及的是合同双方的民事法律关系，应当以双方的意思为准。从会议纪要的内容并不能推导出双方有以相关部门的审定结果作为本案工程结算依据的合意，相关部门的审定程序不是机场公司支付工程款的前提条件。能否进入审定以及该审定结果是否能作为工程款的结算依据，还有赖于双方在实际履行中的态度及意思。

《中华人民共和国审计法（2006修正）》第二条二、三款规定：国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。第二十二条规定：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。

《中华人民共和国审计法实施条例（2010修订）》第二十条规定：审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：（一）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；（二）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。

2017年之前，部分省、直辖市的地方性法规中直接规定“以审计结果作为工程竣工结算依据”。2013年，中国建筑业协会联合地方建筑业协会和有关行业建设协会，针对此规定两次向全国人大常委会申请进行立法审查，建议予以撤销。2015年5月，中国建筑业协会再次向全国人大常委会法工委寄送《关于申请对规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函》。2017年6月5日，全国人大法律工作委员会法规备案审查室在《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22号）中明确指出：“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。我们已将全国人大常委会法工委《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》印送各省、自治区、直辖市人大常委会。目前，有关地方人大常委会正在对地方性法规中的相关规定自行清理、纠正，我们将持续予以跟踪。”各地方人大或政府随后或废除、或删除或纠正相关规定。2018年12月24日，全国人大常委会法工委发布的《关于2018年备案审查工作情况的报告》中，提到“有11个省（区、市）、8个设区的市、2个经济特区的法规存在上述问题。经督促，各地均已完成相关法规修改、废止工作。”

北京市人大常委会于2017年9月22日修改并公布了《北京市审计条例（2017）》，第二十三条规定：政府投资和以政府投资为主的建设项目纳入审计项目计划的，建设单位可以与承接项目的单位或者个人在合同中约定，双方配合接受审计，审计结论作为双方工程结算的依据；依法进行招标的，招标人可以在招标文件中载明上述内容。

2001年，最高人民法院在《关于常州证券有限责任公司与常州星港幕墙装饰有限公司工程款纠纷案的复函》[（2001)民一他字第19号]中指出：经研究，我们认为，本案中的招投标活动及双方所签订的合同合法有效，且合同已履行完毕，依法应予保护。证券公司主张依审计部门作出的审计结论否定合同约定不能支持。在《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》[（2001）民他字第2号]中明确：审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

最高人民法院《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条规定：依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。

除本文开始的两个判例外，检索裁判文书网其他一些判例中，政府投资项目的施工合同或补充协议中未明确约定结算需以政府审计为准时，建设单位以竣工结算未经政府审计而拒付工程（尾）款，其主张大都得不到法院支持。如中铁十九局与重庆建工集团工程合同纠纷[(2012)民提字第205号]，以及地方高院的判例，如北京城建路桥公司与北京积水潭医院施工合同纠纷[北京市高院民事判决书（2020）京民再41号]。法院认为，根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为；国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为。建设单位与施工单位就政府投资项目的工程款结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。这与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题。无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。

不过，笔者也注意到个别不同的判例。在北京住总集团公司与河北旅游职业学院施工合同纠纷案中[(2019)最高法民终922号]，法院认为：双方在补充协议中约定工程总造价以最终审计决算为准，住总集团认为这一表述并不表明双方已对工程款的结算以审计机关的审计为准达成了一致，但该表述亦未排除国家审计机关审计的方式，况且旅游学院作为事业单位法人，经费来源于财政拨款，其对案涉工程项目的建设须经过国家审计机关审计的政策，住总集团作为专门从事建筑施工的大型企业应当是明知的；因此，一审法院有关双方约定了以审计为工程价款结算依据的认定，具有事实依据。在该判决中，最高法似又以解释推定的方式认定补充协议并未排除国家审计机关审计。

另外，在四川苍溪弘立建安公司与四川天泽投资公司施工合同纠纷案中[（2019）最高法民申6183号]，弘立建安公司以招标文件并无以政府审计部审核造价为结算价要求，施工合同中“工程总价以政府审计部门审核造价为结算价”的约定与招标文件不一致，不符合《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第十条规定：当事人签订的建设施工合同与招标文件、投标文件、中标通知书载明的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款不一致，一方当事人请求将招标文件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据的，人民法院应予支持。主张工程价款应以招标文件约定的计价方式而不需以市政府审计部门的审计价款作为结算依据。最高法认为施工合同中的约定不违反法律、行政法规的效力性强制规定，合法有效；且涉案工程为拆迁还建房，涉及公众利益，约定政府审计部门审核有必要性、合理性。

在云南路建工程检测公司与昆明捷运路桥公司检测合同纠纷案中[(2018)最高法民申1168号]，双方在招标文件、委托协议书均未要求或约定结算以国家审计审定为准，但在合同履行过程中，双方有会议纪要约定结算书最终以国家审计审定为准。法院据此支持检测费总额应按政府审计。

从以上法律法规和判例可见，政府投资项目的建设单位如果主张竣工结算应以政府审计结论为依据，支付工程（尾）款，则应在招标文件，或施工合同，或合同履约过程中通过补充协议或会议纪要等方式，明确约定竣工结算依据政府审计为准。否则，一般得不到法院支持。

在一些政府投资项目，建设单位与施工单位使用住建部与原国家工商总局的工程施工格式合同，其中专用条款约定：“政府投资或者以政府投资为主的建设项目纳入审计项目计划的，发包人和承包人均负有配合、接受审计机关审计的义务，竣工结算应当依据审计结论，办清竣工结算和竣工付款的时间按照相关规定执行。”即施工合同约定了以政府审计机关的审计结论作为竣工结算和工程（尾）款的依据，但没有约定结算审计的期限。建设单位以合同中已约定按审计机关审计结论作为结算依据，而审计机关的审计结论迟迟未出具，拒绝支付竣工款项。

《审计法》和《审计法实施条例》都并未明确审计时限；《财政部、建设部关于印发<建设工程价款结算暂行办法>的通知》（财建[2004]369号）第十四条第（三）款规定了不同结算报告金额的审查时限，从接到竣工结算报告和完整的竣工结算资料之日起最长60天。财政部《基本建设财务规则（2017修正）》第二十八条规定，竣工价款结算一般应当在项目竣工验收后2个月内完成，大型项目一般不得超过3个月。《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（2013年，住建设部令第16号）第十八条规定，双方合同无约定则按国家规定，国家亦无规定则承包方在完工后28天内报送结算资料；国有资金投资项目发包方在收到结算资料28天内出具结算审核意见，逾期未答复且合同亦未约定的，视为认可竣工结算文件。

2021年4月1日开始施行的《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号）第三十一条规定：“各部门及其所属单位采用建设方式配置资产的，应当在建设项目竣工验收合格后及时办理资产交付手续，并在规定期限内办理竣工财务决算，期限最长不得超过1年。”另外，《财政部关于印发<基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法>的通知》（财建〔2016〕503号）第二条规定：基本建设项目（以下简称项目）完工可投入使用或者试运行合格后，应当在3个月内编报竣工财务决算，特殊情况确需延长的，中小型项目不得超过2个月，大型项目不得超过6个月。《审计署关于印发政府投资项目审计规定的通知》（审投发〔2010〕173号）第九条规定：审计机关对列入年度审计计划的竣工决算审计项目，一般应当在审计通知书确定的审计实施日起3个月内出具审计报告。确需延长审计期限时，应当报经审计计划下达机关批准。需要注意的是，前述这个条例和两个通知是对竣工（财务）决算及决算审计时限的规定，而工程结算和竣工（财务）决算是有区别的。财政部会计司在《企业内部控制应用指引第11号——工程项目》解读中，指出：工程竣工结算是指承包单位按照合同规定的内容全部完成所承包的工程，经验收质量合格并符合合同要求之后，与建设单位进行的最终工程价款结算。竣工结算由承包单位编制，建设单位可自行审查，或委托有相应资质的工程造价咨询机构进行审查；竣工结算办理完毕，建设单位应根据确认的竣工结算书在合同约定时间内向承包单位支付工程竣工结算价款。竣工决算是以实物数量和货币指标为计量单位，综合反映竣工项目从筹建开始到项目竣工交付使用为止的全部建设费用、财务情况和投资效果的总结性文件；建设单位应在收到工程竣工验收报告后，及时编制竣工决算；竣工决算是办理固定资产交付使用手续的依据。

条例和两个通知关于竣工决算及审计的规定时限虽不能直接作为工程结算及审计的时限依据，但根据工程结算与竣工财务决算的关系可知，工程结算及审计周期不应超过竣工（财务）决算时限。此外，《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（2018年6月26日发布）第10条解答明确：行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或者无正当理由长期未出具审计结论，当事人申请进行司法鉴定的，可以准许。

在唐山湾三岛旅游开发公司与中海北方港口工程公司施工合同纠纷案中[（2019）最高法民终136号]，案涉项目2014年11月已全部竣工投入使用，2015年8月开始审计，至一审裁判已超过三年，审计仍未出结论。法院认为：以BT方式垫资承建该项目的中海北方投入了超出预期的巨额资金进行建设，项目建成并交付后相当长的时间内却因审计机构无法形成审计结论，迟迟不能收回投资，无法实现合同目的，对中海北方明显有失公允；一审法院判令其一次性全部支付剩余尚欠工程款，并无不妥。

在湖南格兰蒂斯公司、江西六建与芷江管委会施工合同纠纷案中[（2019）最高法民申1908号]，施工合同约定格兰蒂斯公司、江西六建在递交竣工验收报告的同时递交竣工结算报告及完整的结算资料送审计单位，审定后的结算书作为双方结算工程款的有效依据，在送审三个月内必须出具审计结果，否则视为认同此造价为结算依据。芷江县审计局2016年9月1日收到案涉工程结算资料，在2016年12月1日前未作出审计结果。法院认为：该约定仅为了敦促芷江管委会、芷江公司积极配合审计工作及尽快支付工程价款；未出具正式审计报告是因为案涉工程现场外部调查情况复杂、内容多，实际施工情况与合同约定情况不一致导致耗时长；芷江县审计局未能在三个月内出具审定结论有合理原因，并非故意拖延支付案涉工程价款；原判决认定案涉工程价款以芷江县审计局的审定结论为准，并无不当。

综上所述，政府投资项目的施工合同中如约定按政府审计结论作为竣工结算依据，建设单位应积极协助并促请审计机关进行结算审计。若审计机关无正当理由迟迟不出具审计结论，法院很可能认为该结算审计周期超过合理期限，不支持建设单位以审计未结束而拒付工程（尾）款主张。