今年4月16日，北京市十五届人大常委会第三十次会议表决通过《北京市地方金融监督管理条例》（简称《条例》），《条例》自7月1日起实施。北京市地方金融监督管理局党组书记、局长霍学文同志在接受媒体采访时称《条例》“具有里程碑意义”。
笔者为我市市级地方金融监管部门及区级金融服务部门实施属地监管提供法律服务十余年，现针对个人对《条例》法定内容的理解，结合对相关法律实务经验，浅谈我市的首部地方金融立法。
一、《条例》的出台背景
（一）宏观背景
多年前，我市的地方金融监管立法即已起步。在2017年全国金融工作会议上，习近平总书记明确指出，金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。习总书记强调，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。李克强总理要求，所有金融业务都要纳入监管，要压实地方监管责任，加强金融监管问责。随着我市金融发展日新月异及金融在我市经济社会发展中的重要地位日益彰显，强化属地金融监管立法势在必行。
（二）属地需求
地方金融监管是我国金融监管体系的重要组成部分，也是中央金融监管体系的有益补充。截至目前，天津、上海、河北、山东、浙江和四川等地已经正式出台地方金融监管条例，还有一些省市也正在酝酿相关监管细则。我市《条例》明确规定了监管对象及其行为规范，厘清中央金融管理部门在我市的派出机构、市相关部门在地方金融监管、风险防范处置工作中的职责，明确了地方金融监管和风险防范处置必要的法律依据和手段措施。《条例》的出台，确保了我市地方金融监管和风险处置有法可依、有规则可循、有措施可用，以良法善治推动首都的金融发展。同时，力求实现我市地方金融监管的法制化、规范化、机制化、协同化，强化地方金融法治建设，有力保障和促进首都金融业持续健康发展。
（三）监管亟需
从实际监管情况看，中央授权由地方负责监管的地方金融组织种类较多、数量较大，多年来省级人民政府防范和处置金融风险的压力大、责任重。截止去年年底，《条例》适用的九类地方金融组织，我市辖区内共有857家。而现行法律、行政法规，除《融资担保公司监督管理条例》（国务院令【2017】第683号）是对融资担保公司的设立、经营和监管的行政法规层级立法外，对其他地方金融组织实施监管尚未出台国家级立法。随着《条例》的颁行，将有效解决地方监管执法依据不足问题，改变金融风险防范和处置的措施手段不足现状，提升地方金融监管法制化、制度化水平，并有效防范和化解金融风险。
二、《条例》的适用范围
根据《条例》第二条规定：“本市行政区域内地方金融组织及其监督管理，地方金融风险防范和处置等活动，适用本条例。”同时规定：“地方金融组织是指国家授权由地方实施监督管理的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、地方交易场所以及国家授权地方监督管理的其他金融组织。”以及“开展信用互助的农民专业合作社开展地方金融业务活动的，适用本条例有关规定。”据此，《条例》依据中央曾明确的地方人民政府金融监管事权，对小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场（即四板）、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司（即地方AMC）和地方各类交易场所等地方金融组织实施监管，并对开展信用互助的农民专业合作社开展的金融活动实施监管。
根据《条例》第十一条第三款的规定：“任何单位或者个人未经批准不得设立地方金融组织，不得从事或者变相从事地方金融组织的业务活动。”笔者认为，《条例》的监管对象是法定的、确定的，也将是动态的，随着时间的推移，其他新型地方金融组织或相关市场主体从事的地方金融业务都将被纳入地方金融监管范畴。
三、监管地方金融组织的事权分工
（一）从日常监管角度
法律的生命力在于执行。为切实执行《条例》，《条例》中明确规定的各级相关政府部门的职责分工。从法律角度看，对于地方金融组织的中央事权主要包括：对各类地方金融组织实施监管的制度设计，起草全国适用的监管规定，并指导各省市对属地地方金融组织依法进行监管，其主责部门为银保监会。
根据《条例》第五条、第六条和第七条的规定，对于地方金融组织的地方事权主要包括：
1.市区两级政府
市区两级政府负责强化地方监管责任，开展地方金融组织的监督管理和风险防范处置，承担地方金融风险防范处置的属地责任。其中：
（1）市人民政府
市人民政府负责对本市地方金融监督管理工作的组织领导，统筹本市金融改革发展、金融风险防范处置等重大事项，建立金融工作议事协调机制，完善地方金融监督管理体系，加强监管力量，合理保障工作经费并列入本级预算，按照国家有关规定承担地方金融风险防范处置属地责任。
（2）区人民政府
区人民政府按照市人民政府要求开展地方金融组织的监督管理和风险防范处置，履行地方金融风险防范处置属地责任。
2. 市金融工作议事协调机制
市金融工作议事协调机制将在金融监管、风险处置、信息共享和消费者权益保护等方面承担协作责任。
3. 市金融监管部门和区级金融工作部门
根据《条例》的规定，市金融监管部门是承担监督管理和风险防范处置的责任部门和具体工作部门，负责本市地方金融组织及其经营活动的监督管理，加强地方金融监管执法能力建设，宣传金融风险防范知识，建立健全金融消费者权益保护机制，实施金融风险监测预警和防范处置，联系中央金融管理部门在京派出机构。我市地方金融监督管理应当遵循严格准入、审慎、协同、防控风险的原则，强化监管责任和地方金融组织经营责任。
区级金融工作部门承担地方金融组织的监督管理和风险防范处置的具体工作，向同级人民政府负责，并接受市级金融监管部门的工作指导和部署。
4. 公安、市场监督管理、通信管理、网信及行业主管等部门
根据《条例》的规定，公安、市场监督管理、通信管理、网络信息及行业主管等各相关部门，需按照各自职责分别或协同开展相关工作。例如：打击地方金融组织突破法律红线，涉及刑事违法犯罪活动的，将由属地公安部门依职权立案处办；涉及违反市场监管规定的，将由市场监督管理参与执法和问责等。
（二）从金融风险防范和处置工作角度
根据《条例》的规定，我市金融风险防范和处置工作，有关政府部门的分工如下：
1. 市、区人民政府
根据《条例》的规定，市、区人民政府按照国家有关规定承担地方金融风险防范处置属地责任，建立健全防范和处置地方金融风险的制度机制，组织、指导、协调相关部门开展违法违规金融活动的监测预警、风险防范和化解处置等。
2. 市金融监管部门
根据《条例》的规定，市金融监管部门应当会同有关部门编制本市金融风险应急预案，明确金融风险种类、等级、组织指挥体系、处置机构及其职责、处置程序和应急措施等内容。同时，市金融监管部门应当建立并完善地方金融监管信息系统，综合利用现代信息技术手段，建立金融风险监测预警平台，并与国家非法金融活动风险防控平台对接，收集风险信息。
3. 市场监督管理部门
根据《条例》的规定，市场监督管理部门与市金融监管部门配合中央金融管理部门在京派出机构建立健全联席工作机制，加强对企业名称和经营范围的管理。同时，市场监督管理部门有权依法对违法违规金融业务广告予以责令停止发布，并依法予以查处。
4. 通信管理部门
根据《条例》的规定，对于违法违规开展金融活动的经营性互联网信息服务提供者，通信管理部门应当吊销其经营许可证。同时，对于违法违规开展金融活动的非经营性互联网信息服务提供者，通信管理部门应当予以注销其备案。
5. 网信部门
根据《条例》的规定，对包含违法违规金融活动内容的互联网信息，网信部门应当责令互联网信息服务提供者立即停止传输，及时采取删除、屏蔽信息等措施。
6. 区人民政府
根据《条例》的规定，区人民政府应当建立健全金融风险监测预警机制，组织区有关部门、乡镇街道等单位建立健全金融风险群防群控预警机制，采取日常监管、技术监测、网格巡查、楼宇物业管理、专项排查、核实举报等方式，加强对金融风险的监测和预警，及时向市金融风险监测预警平台报送相关信息。
7. 政府联动机制
（1）根据《条例》的规定，按照国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制和本市金融工作议事协调机制要求，中央金融管理部门在京分支机构、派出机构，地方金融监督管理部门、相关行业主管部门及其他有关部门，按照各自职责，开展各自领域违法违规金融活动的风险识别与监测预警、性质认定、移送等风险防范和处置工作。
（2）根据《条例》的规定，市地方金融监督管理部门、各相关行业主管部门应当根据金融风险监测预警平台的监测预警信息及有关单位的监测报告，研判金融风险的性质、影响范围、紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度，必要时可以组织专业机构和专家进行综合分析和评估。发生金融突发事件的，应当按照国家和本市有关规定，及时提出启动金融风险应急响应建议。
（3）根据《条例》的规定，本市各相关行业主管部门应当加强对本行业、本领域金融风险的监测预警，开展风险排查，跟踪风险变化，及时向市金融风险监测预警平台报送信息。
（4）根据《条例》的规定，地方金融监督管理部门和相关部门应当依据监管职责及时处理地方金融组织所涉举报事项，并对举报人信息严格保密。
（5）此外，本市辖区内金融机构和非银行支付机构对各类账户大额交易和可疑交易情况进行监测分析，发现违法违规金融活动线索的，及时向中央金融管理部门在京分支机构、派出机构和市地方金融监督管理部门报告。
（三）从金融风险应急响应角度
根据《条例》第四十三条的规定，本市金融风险应急预案启动应急响应工作，有关部门有权适时采取下列一项或者多项措施：
1. 市金融监管部门
根据《条例》的规定，市金融监管部门有权依法采取扣押有关财物，查封有关场所及其设备设施的措施。
2. 公安机关
根据《条例》的规定，公安机关有权依法采取冻结涉案资金、限制相关涉案人员出境等措施。
3. 市场监督管理部门
根据《条例》的规定，市场监督管理部门有权依法采取暂停办理登记和备案相关事项，责令停止发布相关广告的措施。
4. 通信管理、网信等部门
根据《条例》的规定，通信管理、网信等部门有权依法采取注销备案、吊销许可、限制或者暂停相关业务、关闭网站等措施。
5. 人民法院、人民检察院以及相关行业主管部门
根据《条例》的规定，人民法院、人民检察院以及相关行业主管部门将按照各自职责，在金融风险应急响应工作中，做好相关金融风险防范和处置工作。
（四）中央金融管理部门在京派出机构
根据《条例》的规定，在金融风险应急响应工作中，市政府有关部门商请中央金融管理部门在京派出机构，要求银行等金融机构或者非银行支付机构，暂停提供相关服务，对相关银行账户、证券账户等进行管控。
同时，为防止和避免金融风险进一步扩大，上述各级政府部门可依法采取其他必要措施，而前述措施都是在各自法定职权范围内且符合施以法定行政措施、行政处罚要求的。
周小川先生曾在题为“守住不发生系统性金融风险的底线”的文章中指出：“在新业态新机构新产品快速发展，金融风险跨市场、跨行业、跨区域、跨境传递更为频繁的形势下，监管协调机制不完善的问题更加突出。监管定位不准，偏重行业发展，忽视风险防控。‘铁路警察，各管一段’的监管方式，导致同类金融业务监管规则不一致，助长监管套利行为。”笔者认为，此次《条例》明确规定了各级监管部门针对属地地方金融组织在日常监管、风险防范处置和应急响应等方面的事权，有利于有序实施地方金融组织监管，对于在用法和执法实践中发现的职责不清、错位或规定、规则不一致等问题，须予即时梳理和总结，并为推进《条例》日臻完善及政府部门分工日趋合理奠定基础。
四、地方金融组织的法定责任
（一）合规经营的主体责任
根据《条例》的规定，地方金融组织的主要法定职责包括：
1. 任一地方金融组织的设立、变更，应当经市地方金融监督管理部门审批或者备案。
2. 地方金融组织需审慎经营、做好风险内控，并避免引发系统性金融风险。
3. 地方金融组织的董事、监事、高级管理人员应履行忠实、勤勉的法定义务，确保企业合规运营。
4. 地方金融组织应开展投资者适当性教育，保障金融消费者的知情权。
另据《条例》规定，市地方金融监督管理部门应当根据地方金融组织的经营范围、经营规模、管理水平、合规情况和风险状况等情况，对地方金融组织实行分级分类动态监督管理，并根据分级分类情况确定监督检查的方式、频次、范围和需要采取的监管措施。对于合规经营的地方金融组织，可适当减少被监管频次；反之，对于出现违法违规的地方金融组织，将依法施以必要监管措施并提高被监管频次。
在《条例》项下，地方金融监督管理部门对地方金融组织实施监督检查，可以采取现场检查和非现场监管、监管谈话等方式。其中，地方金融监督管理部门开展现场检查时，可以采取下列措施：
1. 进入地方金融组织及相关单位经营活动场所进行检查；
2. 询问地方金融组织负责人及相关工作人员，要求其对检查事项作出说明；
3. 检查地方金融组织电子计算机业务数据系统等；
4. 调取、查阅、复制与检查事项有关的文件资料、电子数据等，对可能被转移、隐匿或者损毁的文件资料和电子计算机业务数据系统、电子设备等予以封存。
对于非现场监管措施的使用，除了要求地方金融组织依法按时报送日常监管信息或重大经营事项、约谈企业管理层成员、信息公示和信用监管外，对于地方金融组织存在违法违规行为的，地方金融监督管理部门有权出具警示函并责令限期改正。
另据《条例》第三十二条的规定：“地方金融组织经营活动存在重大金融风险隐患，且严重损害金融消费者合法权益的，市地方金融监督管理部门可以区别情形，对其采取下列措施，并在必要时向社会提示风险：
1. 责令暂停部分业务、停止批准开办新业务；
2．暂停批准设立分支机构；
3. 责令调整董事、监事和高级管理人员或者限制其权利；
4. 暂停审批变更董事、监事和高级管理人员；
5. 限制重大资产处置；
6. 责令其暂停控股股东转让股权或者限制实际控制人、有关股东的权利；
7. 责令暂停或者限制向股东、相关人员分配利润或者其他利益；
8. 法律、行政法规以及国家规定的其他措施。
地方金融组织应当采取有效措施，及时消除重大金融风险隐患，保障金融消费者合法权益，并向市地方金融监督管理部门报告相关情况。市地方金融监督管理部门确认隐患已经消除的，应当自确认之日起三个工作日内解除措施，并告知地方金融组织。”
鉴于上述规定，笔者认为，风控是金融行业的生命线，也是地方金融组织的生存基础与保障。在日常经营管理中，地方金融组织应严格依法进行内部有效风险控制，参考传统金融组织风控逻辑和指标，对标建立健全企业内部风险控制制度并切实全面执行，以避免被列入高频监管范畴并确保自身稳健持续发展。对于未能建立健全内部风控体系和制度并出现个体风险的，将被施以必要的监管措施且须依法承担相应的主体责任。
（二）违法违规需承担的法定责任
《条例》规定的地方金融监督管理原则是：严格准入、审慎、协同、防控风险。随着《条例》的出台，在我市已设立的各类地方金融组织及其高级管理人员均需严格遵守。否则，可能会因违反《条例》规定，或因违反此前颁行的某类地方金融组织的法规或行政规范性文件，而需承担相应的法律责任，甚至被依法处以行政处罚。
根据《条例》的规定：市地方金融监督管理部门发现地方金融组织及其经营活动已经形成重大金融风险或者存在严重违法情形的，可以对其经营活动场所、设施、财物予以查封、扣押。同时，市地方金融监督管理部门可以向有关职能部门提出协助请求，由有关职能部门依法采取下列措施：
1. 查询地方金融组织及其关联方的资金账户和其他具有支付、托管、结算等功能的账户信息，必要时复制相关文件和资料；
2. 涉嫌转移或者隐匿违法资金的，冻结涉案地方金融组织及其工作人员以及关联方的资金账户和其他具有支付、托管、结算等功能的账户。
值得一提的是，《条例》明确规定了被监管对象应严格遵守的“九不得”事项，从法律角度看，即为《条例》法定监管底线，具体内容如下：
1. 任何单位或者个人未经批准不得设立地方金融组织，不得从事或者变相从事地方金融组织的业务活动；
2. 地方金融组织不得超越经营范围从事金融业务活动，不得出租、出借或者变相出租、出借金融业务活动经营许可证或者其他审批文件；
3. 未经登记不得在名称和经营范围中使用小额贷款、融资担保、股权交易、典当、融资租赁、商业保理、资产管理、交易所（中心）等显示金融业务活动特征的字样；
4. 地方金融组织不得从事非法集资、洗钱等法律、行政法规，以及国家和本市规定禁止开展的业务或者活动；
5. 地方金融组织不得超越经营范围或者采用虚假、欺诈、隐瞒、引人误解等方式开展营销宣传；
6. 有关单位和个人应当配合（监管部门的现场）检查，如实说明有关情况并提供文件资料，不得隐瞒、拒绝或者阻碍；
7. 地方金融监督管理部门根据监督管理的规定，可以对地方金融组织的法定代表人、董事、监事和高级管理人员，以及控股股东、实际控制人等进行监管谈话。相关人员应当按照要求接受监管谈话，不得拒绝或者拖延，并如实回答监管谈话事项。
若违反上述监管底线或其他违反《条例》规定情形，地方金融组织将承担相应法定责任，直至被处以行政处罚或受到刑事法律制裁。
根据《条例》的规定，地方经营组织因违反《条例》规定或违反现行相关监管规定，可能被采取的行政处罚主要包括：取缔或责令停止经营、没收违法所得、罚款、责令限期改正、责令停业整顿、吊销其经营许可证或者其他审批文件，以及一定期限的市场禁入。
由于《条例》属于地方性法规，其效力级别仅次于国务院行政法规。目前，在地方金融组织监管立法中，除国务院颁行的《融资担保公司监督管理条例》（国务院令【2017】第683号）属于法定行政法规外，其他有关小额贷款公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司和地方交易场所现行监管规定的立法级别均低于《条例》。因此，依据现行《中华人民共和国立法法》（中华人民共和国主席令【2000】第31号，2015年修改）规定的法律适用原则，笔者认为，对于现行相关监管规定尚未规定需采取行政措施或进行行政处罚事项，在《条例》生效后，可依据立法级别较高的《条例》的相关规定，对于地方金融组织发生在《条例》生效后的违法违规行为，可施以相应行政监管措施或处以行政处罚。
近年来，银保监会力推提高金融法治化水平，对各类金融活动和行为依法实施全面监管。日前，中共北京市委印发《北京市全面依法治市规划 （2021-2025年）》规定：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设……”金融监管立法先行，我市已走在前列。在《条例》于7月1日生效后，地方金融监管部门应依法履行职责，并有效引导地方金融组织及其管理层成员需严格履行法定义务，确保地方金融组织合法合规经营及稳健持续经营，进一步促进我市地方金融为实体经济发展助力与赋能。
