在碳达峰碳中和以及构建新型电力系统语境下，人们对分散式风电的认知也有了新的变化，普遍认为分散式风电是新能源发展的有效补充。从现状来看，根据《中国风电产业地图2019》报告显示，截至2019年末全国累计分散式风机规模为935MW，累计装机占比尚不到总装机规模的1%。为此，国家鼓励包括民营企业在内的各类企业在符合土地利用总体规划（或者国土空间规划）的前提下，投资、开发建设和经营分散式风电项目。本文旨在从现行政策法规出发，结合作者自身实践经验，对分散式风电项目开发建设中涉及的主要法律问题进行梳理和简述。
一、分散式风电项目的定义、特点和电网接入技术要求
根据《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》第二条的规定，分散式风电项目是指所产生电力可自用，也可上网且在配电系统平衡调节的风电项目。分散式风电项目的显著特点就是位于用电负荷中心附近，不以大规模、远距离输送电力为目的。国家关于分布式发电的政策和管理规定均适用于分散式风电项目。
分散式风电项目开发建设应满足电网接入要求，根据《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》的规定，至少应满足以下技术要求：（一）接入电压等级应为110千伏及以下，并在110千伏及以下电压等级内消纳，不向110千伏的上一级电压等级电网反送电。（二）35千伏及以下电压等级接入的分散式风电项目，应充分利用电网现有变电站和配电系统设施，优先以T或者π接的方式接入电网。（三）110千伏（东北地区66千伏）电压等级接入的分散式风电项目只能有1个并网点，且总容量不应超过50兆瓦。（四）在一个并网点接入的风电容量上限以不影响电网安全运行为前提，统筹考虑各电压等级的接入总容量。（五）110千伏（东北地区66千伏）电压等级接入的分散式风电项目，接入系统设计和管理按照集中式风电场执行。（六）通过110千伏（东北地区66千伏）电压等级接入的分散式风电项目，应满足国家标准GB/T19963《风电场接入电力系统技术规定》及其他国家/行业相关标准的技术要求；通过35千伏及以下电压等级接入的分散式风电项目，应满足国家标准GB/T33593《分布式电源并网技术要求》及其他国家/行业相关标准的技术要求。
二、指标和项目核准
2013年5月15日国务院发布了《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2013〕19号），风电项目核准由国家发改委下放至地方，国家仅从开发总量上进行控制。地方发改部门在国家核定的风电规模内进行项目核准。地方各级能源主管部门制订当地分散式风电开发建设规划。
关于项目核准的前置条件，国家能源局2017年3月27日发布的《关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》（国能法改【2017】88号）规定，“能源投资项目核准只保留选址意见和用地（用海）预审作为前置条件，除法律法规明确规定的，各级能源项目核准机关一律不得设置任何项目核准的前置条件，不得发放同意开展项目前期工作的“路条”性文件。”此外，《风电开发建设管理暂行办法》（国能新能【2011】285号）第九条规定“国务院能源主管部门依法对地方规划进行备案管理，各省（区、市）风电场工程年度开发计划内的项目经国务院能源主管部门备案后，方可享受国家可再生能源发展基金的电价补贴”。因此，向国务院能源主管部门备案也是重要一环。
风电开发企业应按照核准文件的要求进行建设。项目核准后两年内不开工建设的，按照《企业投资项目核准和备案管理办法》处理。项目开工以第一台风电机组基础浇筑为标志。
三、选址和用地
分散式风电项目选址与用地应符合现行有效的相关政策及法律法规，包括但不限于《民法典》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《草原法》、《森林法》、《风景名胜区条例》、《国家湿地公园管理办法》、《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》（发改能源【2005】1511号）、《电力工程项目建设用地指标（风电场）》（2012）、《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规【2015】5号）、《产业用地政策实施工作指引》（2019年版）等规范性文件。此外，《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》第十三条也作出了具体规定：
1、在满足国家环保、安全生产等相关要求的前提下，开发企业可使用本单位自有建设用地（如园区土地）、也可租用其他单位建设用地开发分散式风电项目；
2、分散式风电项目不得占用永久基本农田；
3、对于占用其他类型土地的，应依法办理建设用地审批手续；
4、在原土地所有权人、使用权人同意的情况下，可通过协议等途径取得建设用地使用权。
四、倒卖“路条”的法律风险
投产发电前转让项目开发权即俗称“倒卖路条”，会面临哪些法律风险？就此问题，笔者试分析如下：
1、项目核准是行政许可，核准批文禁止买卖。
《企业投资项目核准和备案管理办法》第七条明确规定“项目核准机关对项目进行的核准是行政许可事项”。《行政许可法》第八十条规定：“被许可人有下列行为之一的，行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的……”。因此，作为行政许可的项目核准批文，禁止买卖。
2、投产发电前股权结构发生重大调整，可能会被认定为倒卖项目开发权。
《国家能源局关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作的通知》（国能监管[2014]450号）将“电源项目投产前的股权变动情况”作为重点监管对象。
在地方性文件中，湖南省发改委等5部门2016年10月19日联合下发的《关于进一步规范风电发展的通知》（湘发改能源〔2016〕822号）更进一步明确：“各开发企业不得私自转让开发权，不得倒卖前期工作批文、不得擅自变更核准文件重大事项、投产前不得擅自变动项目投资主体股权等重大事项，未核准项目不得先行开发建设。对存在上述问题的项目，有关部门要责令相关投资主体限期整改；对拒不整改的，可采取公开通报、暂停或者取消项目可再生能源电价补贴、从严审批开发企业其他开发项目、行政处罚等方式依法依规处置。纳入年度实施方案后两年内未核准和开工建设的项目，或已签订开发协议两年内不开展前期工作的项目，发改部门要及时收回项目年度建设规模，县级人民政府应依法更换业主，选择开发业绩良好、具有经济实力的开发企业。”
在笔者看来，涉及风电项目“买卖路条”的法律风险主要包括：项目从年度规模中取消、无法申请可再生能源发展基金补贴、相关投资主体在一定期限内不能参与后续项目的配置或影响开展其他项目的投资审批、行政处罚、触犯刑律等。
五、民间资本投资的风电项目，也属于必须招标的工程项目
在实践中，有一些民营企业家会问，在分散式风电项目建设中，没有使用国有资金是否还需要招标？我们的回答是需要，而且必须招标。具体依据和理由如下：
2018年《必须招标的工程项目规定》（即“16号文”）第四条规定“不属于本规定第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围由国务院发展改革部门会同国务院有关部门按照确有必要、严格限定的原则制订，报国务院批准。”
2018年《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（即“843号文”）第二条规定“不属于《必须招标的工程项目规定》第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围包括:(一)煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目;……”。
因此，民间资本（民营企业）投资的风电项目属于“电力、新能源等能源基础设施项目”，采购或者发包金额达到规定规模标准的，必须进行招标，否则相应EPC合同、施工合同、设备采购合同和其他服务类合同可能会被法院认定为无效，甚至会影响项目的竣工验收。
六、统筹妥善安排融资租赁的相关事宜
在风电开发建设过程中，融资租赁是常见的融资方式。在直租的情况下，风电开发企业应关注如下重点：付款条件、前后合同的衔接、已付款的置换回笼、保险、收费权质押、股权质押、资产抵押、股东个人提供担保、电费账户监管、富余资金支配使用等。
