关于行政惯例并没有一个学术界公认的确定的涵义，通过相关理论与实践，我们可以大致的将行政惯例理解为：行政主体在自身条例明确规定的行政行为之外，对同一件或者同一类事项进行一般的、长期的、反复的施行惯例，被群众或者相关利益人普遍通认的行政措施的惯例。行政惯例不同于具体行政行为，它没有法律法规明确规定的施行办法，即其缺乏最基本的合法性。

但是，在司法实践中，涉及行政惯例的案件却普遍的成为行政诉讼中的一大部分。因此，有必要将行政惯例作为研究对象引起学术界的重视。

行政惯例在实践中的适用还处于一个模糊的地带，主要原因就是因为其合法性。在我国的法律法规中并没有相对应的条款对其适用进行规定，当案件中出现行政惯例的适用时主要是根据判例以及法官的自由心证进行判决的，缺乏合法性。然而，存在即合理。行政惯例也不例外，在个案中，其适用将对公民的权利有一个更大范围的保护，而且对行政机关所做行政行为的审查也起着至关重要的作用。如何加强行政惯例在司法实践中的应用，做到既合法又合理，本文将从以下几方面进行分析。

首先，将行政惯例作为一项重要的条款纳入到法律中来，确认行政惯例在法律中的发源地位。行政惯例的合法依据一直是其适用中最为根本的问题，在各级法院的相关判例中均没有找到其相应的法律根据，有些法院甚至在实践中会直接回避行政惯例的适用问题。因此，必须要弥补行政惯例在司法实践中适用合法性的空白。本文认为，其中最主要的法律就是在行政诉讼中经常用到的《行政诉讼法》，当然不仅仅是要将行政惯例作为一项重要的条款进行明示，还要将其作为一项立法理念或者法律价值、原则，在根本或者基本法律中有所体现，使其更加灵活的运用到司法实践中来。

其次，要明确行政惯例的位阶，合理适用。在行政机关实施行政行为时，会根据自身的监管范围或者执法范围作为最基本的行政基础，在一些模糊案件出现时，则会根据行政惯例来实施具体的行政行为。惯例的适用也多是作为参考，而不能变成行政机关必须实施或者不能实施的依据，不能违反法的基本精神与价值原则。在上位法有明确规定的时候，行政惯例便不能违反其精神，而是要根据上位法的原则或规则向其靠拢。由于行政惯例主要是根据个案中的具体情况进行适用，因此当行政惯例不能和上位法一致时，也不能直接否定行政惯例。而是要根据司法实践中个案的具体情形来进行参考适用，根据公平正义的价值原则来适用行政惯例，使得案件裁判更具合理性和有效性。

最后，明确审判依据，防治滥用自由裁量权。自由裁量权一直是司法实践中或多或少所必需用到的，因为在法律条款不可能涵盖世间所有的万事万物，也会存在法律体系不健全、法律条款不明确的情况。由此导致司法人员在一些新型案件中会无法可依，无所适从，甚至会使得司法人员过度或者滥用自由裁量权。为改善无法可依，自由裁量权滥用的情况，行政惯例应当加入到审判体系中来。在没有明文法律条款的规定时，可将“有行政惯例的，可将其作为依据”此内容作为审判的依据或者参考。

结语

行政案件中，对于行政机关的约束往往是要大于行政相对人的，因此，在一些行政机关监管或者执法范围外的地方，总会存在相关联灰色地带，给行政相对人造成属于行政机关监管或者执法范围的错觉，从而来找行政机关采取针对性措施。行政惯例的存活土壤便是上述环境。由于行政惯例的不确定性和无明文规定的特点，也给行政机关带来的较大的困扰，所以为了合法、合理、有效的实施行政行为，就必须重视行政惯例在其中所扮演的角色，解决理与法之间的矛盾。