《必须招标的工程项目规定》中从资金来源及使用资金数量的角度上规定了必须依法通过招投标的方式确定承包人的范围，对于非必要招标的项目，招标人为达到公平、合理之目的，也会采用招投标形式确定承包人。无论是必须招标的项目，还是非必须招标项目，一旦选择采用招标方式采购的，均应按照《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）和其他相关法律、行政法规以及部门规章规定的程序和方式开展招投标工作。然而实践中，招标人在招标过程中因种种原因终止招标，能否终止、如何终止、终止后的法律后果如何，笔者将通过本文进行分析探讨。
一、招标人不得擅自终止招标
《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第三十一条规定了招标人终止招标后如何处理的问题，部分学者认为该条款即赋予招标人终止招标的权利，看似赋予终止招标的权利，实际上该条款的内容是从程序上限制终止招标，规定义务以约束招标人随意终止招标。结合《工程建设项目施工招标投标办法》第十五条第四款规定“除不可抗力原因外，招标人在发布招标公告、发出投标邀请书后或者售出招标文件或资格预审文件后不得终止招标”，明确指出，招标人只有因不可抗力原因才可以终止招标。因此，招标人一旦确定采用招投标形式选择承包人且进入招标程序，招标人不得擅自终止招标。
《工程建设项目施工招标投标办法》第十五条第四款招标文件或者资格预审文件售出后，不予退还。除不可抗力原因外，招标人在发布招标公告、发出投标邀请书后或者售出招标文件或资格预审文件后不得终止招标。
《招标投标法实施条例》第三十一条招标人终止招标的，应当及时发布公告，或者以书面形式通知被邀请的或者已经获取资格预审文件、招标文件的潜在投标人。已经发售资格预审文件、招标文件或者已经收取投标保证金的，招标人应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息。
二、允许招标人终止招标的情形
招标人不得擅自招标，然而出现废标、不可抗力等情形，致使招标工作不得不中止，出现必须重新招标的情形时，招标人可以终止招标。
（一）法律法规规定的应当终止招标情形
1.通过资格预审的申请人少于3个的，应当重新招标
《招标投标法实施条例》第十九条资格预审结束后，招标人应当及时向资格预审申请人发出资格预审结果通知书。未通过资格预审的申请人不具有投标资格。通过资格预审的申请人少于3个的，应当重新招标。
2.资格预审文件、招标文件的内容违反法律、行政法规的强制性规定可重新招标
《招标投标法实施条例》第二十三条招标人编制的资格预审文件、招标文件的内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，影响资格预审结果或者潜在投标人投标的，依法必须进行招标的项目的招标人应当在修改资格预审文件或者招标文件后重新招标。
3.投标人少于3个的，应当重新招标
《招标投标法实施条例》第四十四条招标人应当按照招标文件规定的时间、地点开标。投标人少于3个的，不得开标；招标人应当重新招标。投标人对开标有异议的，应当在开标现场提出，招标人应当当场作出答复，并制作记录。
4.排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金，或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标条件的，可重新招标
《招标投标法实施条例》第五十五条国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金，或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标条件的，招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人，也可以重新招标。
5.招标程序违法，对中标结果造成实质影响且不得采取补救措施的，应依法重新招标
《招标投标法实施条例》第八十一条依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投标法和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。
（二）因不可抗力原因导致终止招标
《工程建设项目施工招标投标办法》第十五条第四款明确规定，因不可抗力原因，导致招标程序无法进行的，招标人可终止招标。《民法典》规定了不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况，因此若出现终止招标的情形，招标人应结合实际情况分析终止招标的原因是否符合不可抗力的构成要件。
《工程建设项目施工招标投标办法》第十五条第四款招标文件或者资格预审文件售出后，不予退还。除不可抗力原因外，招标人在发布招标公告、发出投标邀请书后或者售出招标文件或资格预审文件后不得终止招标。
《民法典》第一百八十条因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定。不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。
（三）重大变故导致政府采购任务取消
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十九条第一款规定因重大变故取消采购任务可终止招标，而何为重大变故，实践中一般认为因审批条件变化、规划变更、国家产业政策变化以及方案重大调整等原因造成采购任务终止的可认定为重大变故。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十九条第一款规定：采购人、采购代理机构在发布招标公告、资格预审公告或者发出投标邀请书后，除因重大变故采购任务取消情况外，不得擅自终止招标活动。
三、如何履行终止招标程序
招标人确认终止招标后如何履行终止招标程序，《招标投标法实施条例》及《工程建设项目施工招标投标办法》均进行了约定，主要程序包括：1.招标人发出终止招标的公告或书面通知被邀请人或获取资格预审文件、招标文件潜在投标人；2.退回收取的费用，包括资审文件、招标文件费用以及收取的投标保证金；3.若给投标人或潜在投标人造成损失的，应赔偿损失。
《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十一条规定招标人终止招标的，应当及时发布公告，或者以书面形式通知被邀请的或者已经获取资格预审文件、招标文件的潜在投标人。已经发售资格预审文件、招标文件或者已经收取投标保证金的，招标人应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息。
《工程建设项目施工招标投标办法》第七十二条规定招标人在发布招标公告、发出投标邀请书或者售出招标文件或资格预审文件后终止招标的，应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息。给潜在投标人或者投标人造成损失的，应当赔偿损失。
四、擅自终止招标的法律后果
（一）行政责任
现行的《招标投标法》、《招标投标法实施条例》等文件未明确规定擅自终止招标的行政法律责任，然而因为擅自终止招标程序可以产生招标人无正当理由不发出中标通知书的法律后果，若以此为依据进行处罚也具有一定的合理性，因此不排除适用《招标投标法实施条例》第七十三条之规定，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10‰以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
《招标投标法实施条例》第七十三条依法必须进行招标的项目的招标人有下列情形之一的，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10‰以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（一）无正当理由不发出中标通知书。
（二）民事责任
上文中已写明，因招标人终止招标，其应退还购买资审文件、招标文件的相关费用，退回投标保证金及投标保证金产生的利息，给投标人或潜在投标人造成损失的还应赔偿损失，损失的范围还可包括投标人因此产生的投标书制作费和装订费、参与投标产生的差旅费等实际损失。
综上所述，招标人不享有任意终止招标的权利，因此招标人在开展招投标前，应充分考虑招标的前期准备工作是否齐备，避免后期陷入违规终止招标的情形，避免承担相应的民事及行政法律责任。
