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建设工程领域，发包人有时会拖延竣工结算以致欠付工程款。新《建工司法解释（一）》第21条规定“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。”那么实践中承包人向发包人提交竣工结算资料后，发包人拖延、拒绝结算，承包人可否要求按照承包人提交的竣工结算资料确定工程款？

裁判要旨

发包人逾期不予答复视为认可承包人提交的竣工结算文件，必须在当事人之间有明确的特别约定，而且该特别约定应体现在建设工程施工合同的专用条款中。

案情简介

一、2010年12月21日、2013年8月26日，中汇公司（乙方）与华寓公司（甲方）签订《建设工程施工合同》各一份，分别约定由中汇公司承包建设华寓公司开发的华寓中央公园1#-6#楼（一期工程）和9#-12#楼（二期工程）。

二、《一期施工合同》第一部分协议书第五条合同价款约定：“依双方确认的预算价×90%作为付款依据；竣工结算价=三方确认的决算价×90%”，第三部分专用条款第九条竣工验收与结算第33项约定：“工程结算价依据发包人、承包人、审计部门三方确认为准。工程验收合格15日内承包方向发包方递交决算书及工程竣工资料。发包方应于60日内决算审定完毕，逾期则视为认可……”。

三、2010年12月21日，《补充施工合同》第12条竣工结算第7项约定：“最终结算价格（以发包人、承包人、审计部门三方确认价）=工程总造价×90%”，第14条约定：“本补充合同作为正式合同的补充文件，享有与正式合同同等的法律效力”，第15条约定：“本补充合同若与正式合同相矛盾处，以本合同为准”。

四、2013年8月26日，《二期施工合同》第一部分协议书第五条合同价款约定：“暂定金额（大写）：依双方确认的预算价×93%作为付款依据。（竣工结算价等于工程审计决算价×93%为准）”，第三部分专用条款第九条竣工验收与决算约定：“工程竣工验收后，承包人向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，双方按照协议书约定的合同价款及专用条款约定的合同价款调整工程造价，进行工程竣工结算”。

五、2015年12月7日，正信公司根据华寓公司的委托，出具案涉工程一期、二期的审核报告。其中一期工程决算审核定案单显示，报审金额为57552953.91元，审定金额为44755727.02元，审减金额12797226.89元；二期工程决算审核定案单显示，报审金额为36175447.89元，审定金额为31975016.78元，审减金额4200431.11元。华寓公司依据正信公司出具的结（决）算审核报告，制作了案涉一、二期工程项目结算书，分别核定一期工程为35639221.14元，二期工程为26622796.84元，合计总价款为62262017.98元，并经双方代表签字。中汇公司提交了一期决算书，但没有具体的交付时间；2015年1月30日，华寓公司收到中汇公司提交的二期工程决算书。

六、后中汇公司向法院提起诉讼，请求判令：请求华寓公司支付欠付的工程款。法院审理过程中，中汇公司主张以报审金额作为认定案涉工程价款的结算依据，华寓公司主张以三方确认的审核报告为准。

裁判要点

法院认为：本案争议的焦点为涉案工程的结算依据问题。

《建工司法解释》第二十条规定：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。”该条规定的目的在于防止发包人收到承包人提交的竣工结算文件后迟迟不予答复，以达到拖欠工程款的目的。但在实践中，承包人单方制作的竣工结算文件往往存在虚高情况，如果发包人逾期审核视为直接认可承包人提交的竣工结算文件，结果对发包人可能不公正。

针对此情况，最高人民法院（2005）民一他字第23号《关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函》又进一步明确：“适用该司法解释第20条的前提条件是当事人之间约定了发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，则视为认可竣工结算文件。承包人提交的竣工结算文件可以作为工程款结算的依据。建设部制定的建设工程施工合同格式文本中的通用条款第33条第3款的规定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。”根据以上规定，发包人逾期不予答复视为认可承包人提交的竣工结算文件，必须在当事人之间有明确的特别约定，而且该特别约定应体现在建设工程施工合同的专用条款中。

本案中，就一期工程的结算问题，《一期施工合同》专用条款第九条第33项中约定：“工程结算价依据发包人、承包人、审计部门三方确认为准。工程验收合格15日内承包方向发包方递交决算书及工程竣工资料。发包方应于60日内决算审定完毕，逾期则视为认可。”该项条款既约定“工程结算价依据发包人、承包人、审计部门三方确认为准”，同时又约定“发包方应于60日内决算审定完毕，逾期则视为认可”，内容前后矛盾。且在此后的《华寓中央公园1#、2#、3#、4#、5#、6#楼补充施工合同》时，双方就一期工程的结算问题再次约定“最终结算价格（以发包方、承包方、审计部门三方确认价）=工程总造价×90%”，该约定进一步明确了《建设工程施工合同》中有关“工程结算价依据发包人、承包人、审计部门三方确认为准”的内容，但舍弃了“发包方应于60日内决算审定完毕，逾期视为认可”的相关约定。该补充施工合同同时明确约定：“本补充合同若与正式合同相矛盾处，以本合同为准。”退一步讲，即使按照《建设工程施工合同》中默示条款的约定，华寓公司逾期视为认可中汇公司递交的决算书也是有前提条件的，即中汇公司应在工程验收合格15日内向华寓公司递交决算书和工程竣工资料，但中汇公司并没有提供其在约定期限内向华寓公司提交工程竣工资料的相关证据。此外，根据审核资料显示，在正信公司对一期工程项目结算进行审核时，中汇公司的相关人员参与了审核过程，并在部分审核材料上进行了签字认可，正信公司出具的结算审核报告也明确记载“审核结果已经建设单位、施工单位核对无误”。综合以上事实，依据正信公司出具的结算审核报告认定一期工程的价款更为客观公正。

关于二期工程的结算问题，华寓公司与中汇公司在2013年8月26日的《建设工程施工合同》（二期工程）专用条款第九条中仅约定：“双方按照协议书约定的合同价款及专用条款约定的合同价款调整工程造价，进行工程竣工结算。”并没有关于华寓公司在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的相关约定。双方在《中央公园二期审定结算汇总》中核定的决算造价31967908.95元，扣除中汇公司未施工的工程价款2510768.88元后，再加上专业配套费和总承包服务费26576.26元、施工电梯的进出场及安拆费88188.96元、工程垂直运输费中的塔吊使用费71385.06元，中汇公司施工完成的二期工程的决算造价应为29643290.35元。

实务总结

一、该条款必须在合同中明确约定。

审定工程价款是建设工程施工合同双方的重要权利，如果在没有约定，双方没有达成合意的情况下，发包人在收到承包人的结算文件以后，在一定期限内没有答复，就丧失了主动审定权，虽有利于保护承包人的利益，但根据行业惯例，亦如本案判决提到的，承包人提交的竣工结算资料一般会存在虚高的情况。直接以单方结算文件为准，认定发包方放弃权利，可能有违公平。因此法律规定，必须在双方当事人明确约定的情况下，才可以承包人单方提交的结算文件作为工程价款结算依据。

二、关于当事人之间的约定。

不能简单理解《建设工程施工合同（示范文本）》的约定。从通用条款中约定的内容看，“发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任”，并不包含“视为认可结算文件”的内容。视为认可结算文件，应当是双方当事人对此有专门约定，应当在施工合同的协议书部分或者专用条款部分有明确的约定。对此四川省高级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第18条规定，当事人在建设工程施工合同专用条款或另行签订的协议中明确约定发包人应在收到承包人提交竣工结算文件后一定期限内予以答复，且逾期未答复则视为认可竣工结算文件的，承包人依据《建工司法解释》第二十条的规定请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。没有明确约定逾期未答复则视为认可竣工结算文件的，承包人请求按照竣工结算文件确定工程价款的，不予支持。

三、《解释》规定的条款应当适用于已竣工的工程。

该规定适用于已竣工的工程，不宜扩大适用于非竣工结算文件。如果工程尚未完工，双方发生争议后，承包人提交结算资料后发包人未答复的，即使合同中约定了发包人逾期不答复视为认可的，承包人也不能依据结算文件主张工程价款。如果诉至法院，则可通过鉴定程序来确定工程价款。

案例来源

河南省临颍华寓房地产开发有限公司、河南中汇建设工程有限公司建设工程施工合同纠纷，（2019）豫民终609号