乾坤研究丨“基建”法律事务专题研究系列(四)
专题序言
为应对新冠肺炎疫情对经济的冲击，全国加大了基础设施建设力度。在此背景下，本公众号将陆续推出“基建”法律事务专题研究系列文章，内容涉及建设工程施工合同、污水处理、政府专项债券、工程总承包、PPP、工程款结算、“新基建”等方面，这些原创文章针对“基建”项目投资并购、开发建设、运营维护过程中的法律风险和痛点、难点问题进行法律解析，对投资人及项目参与方具有较强的指导意义。如有 “基建”法律事务方面的问题，欢迎来电垂询，垂询电话：(010)66212036。
2020年新冠肺炎疫情对中国乃至世界经济都造成了巨大的影响。为有效平稳地推动复工复产，提振经济，解决地方融资需求，对冲疫情对经济的冲击，增加地方政府债券无疑被视为一种积极有效的手段。2020年3月17日，国务院总理李克强在主持召开的国务院常务会议中强调，要加快发行和使用按规定提前下达的地方政府专项债券(简称“专项债券”)，抓紧下达中央预算内投资，督促加紧做好今年计划新开工的4000多个重点项目前期工作，加强后续项目储备。据财政部经济建设司一级巡视员宋秋玲表示，截止2020年3月21日，经国务院批准已经提前下达了2020年新增的地方政府债券18480亿，包括一般债券5580亿，专项债券12900亿，专项债券全部用于基础设施建设。北京、天津、广东等多地已经完成了提前下达的新增地方政府债券发行工作。
一、专项债券的政策依据
1994年，我国发布了《中华人民共和国预算法》（中华人民共和国主席令第21号），其中第二十八条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”明确禁止地方政府擅自发行政府债券。
为应对2008年金融危机，规范地方政府债券收支预算管理，财政部颁布了《2009年地方政府债券预算管理办法》，对地方政府债券发行审查批准、监督管理及政府收支分类等方面做出了详细规定。自此，地方政府发行政府债券禁令被解除。
2014年，财政部对《中华人民共和国预算法》进行了修改，其中第三十五条明确规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措……除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”自此，地方政府正式被法律授予发行债券的权利，同时严禁地方政府及所属部门以任何方式举借债务。
2014年9月21日，国务院发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，明确规定，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。对政府一般债券和专项债券进行了区分。
2015年，财政部颁布了《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号），明确界定了专项债券的定义，从资金用途、偿债资金来源、信用评级、信息披露、承销发行等方面规范了专项债券的发行及管理工作，有利于提高地方政府债券市场化、规范化程度。
2016年，财政部颁布了《地方政府专项债务预算管理办法》（财预[2016]155号），提出专项债务收入可通过发行专项债券方式筹措。专项债务收支应当按照对应的政府性基金收入、专项收入实现项目收支平衡，不同政府性基金科目之间不得调剂。执行中专项债务对应的政府性基金收入不足以偿还本金和利息的，可以从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补。非债券形式专项债务应当在国务院规定的期限内置换成专项债券。
为完善地方政府专项债券管理，逐步建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，有效防范专项债务风险，2017年，财政部、国土资源部联合印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），提出2017年开始先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为，促进土地储备事业持续健康发展，今后逐步扩大范围。同时明确了地方政府土地储备专项债的定义、额度管理、预算编制等内容。地方政府为土地储备举借、使用、偿还债务也适用该办法。
为加快按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券步伐，发挥政府规范举债促进经济社会发展的积极作用，财政部于2017年6月2日公布了《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号），要求地方政府专项债务余额不得突破专项债务限额。专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照该项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。
同年，财政部与交通运输部发布了《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号），提出2017年在政府收费公路领域开展试点，发行收费公路专项债券，规范政府收费公路融资行为，促进政府收费公路事业持续健康发展，今后逐步扩大范围。
2018年，财政部、住房城乡建设部联合发布了《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号），提出为完善地方政府专项债券管理，规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增量，2018年在棚户区改造领域开展试点，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作。
2018年，财政部发布《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）指出，应合理扩大专项债券使用范围，创新和丰富债券品种，按照中央经济工作会议确定的重点工作，优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券。同时提出必须遵循地方政府举债要与偿还能力相匹配的经济规律。
2019年4月25日，财政部发布了《财政部关于做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2019〕23号），规定财政部不再限制地方债券期限比例结构，地方财政部门自主确定期限。对于一般债券，地方财政部门应当合理均衡各期限发行规模，满足更多类型投资者的期限偏好。对于专项债券，地方财政部门应当根据项目实际情况，综合考虑项目期限、投资者需求、债务年度分布等因素，科学确定发行期限，逐步提高长期债券发行占比，更好匹配项目资金需求和期限。
中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年6月发布了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号），强调把“开大前门”和“严堵后门”协调起来，在严控地方政府隐性债务（以下简称隐性债务）、坚决遏制隐性债务增量。积极鼓励支持采用“专项债券融资+市场化融资”组合融资方式。允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。强化信用评级和差别定价。对存量隐性债务中的必要在建项目，允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险前提下与金融机构协商继续融资。同时明确了金融机构依法依规支持专项债券项目配套融资可以免责的情形。
随后，国务院总理李克强在2019年9月4日的国务院常务会议，进一步确定了加快地方政府专项债券发行使用的措施，以期带动有效投资支持补短板扩内需。
二、专项债券的概况
(一)概念
专项债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。不同于地方政府一般债券(简称“一般债券”)，主要区别详见下表：
专项债券与一般债券在发行主体、发行方式、发行额度、发行承销机制、债券投资者和信息披露等方面基本一致。由于一般债券的额度越来越少，且需要与财政挂钩，由公共预算收入作为偿债担保，而专项债券是由项目对应的政府性基金或专项收入还本付息，与政府财力脱钩，依靠项目自身盈利，未来将具有更广阔的前景。
(二)发展规模
根据财政部统计， 2017年至2019年度，一般债券与专项债券发行情况如下表所示：(单位：亿元人民币)
数据来源：财政部官网(网址：http://www.mof.gov.cn/index.htm)
(三)专项债券的具体类型和品种
依据债券募集资金是否对应具体投资项目，可以将专项债券分为普通专项债和项目收益专项债。普通专项债的融资一般投向交通运输、乡村建设、生态环保、科教文卫等领域，目前项目收益专项债主要有土地储备、收费公路、轨道交通、棚户区改造、高等教育五个品种。财政部在《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》中也再次强调，应合理扩大专项债券的使用范围，创新和丰富债券品种，积极探索试点发行项目收益专项债券。
(四)新形势下专项债券的发展特点
根据2019年发布的《财政部关于做好地方政府债券发行工作的意见》、《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，国务院总理李克强在国务院常务会议上的会议精神，以及财政部提前下达2020年度地方政府债券的情况，政府专项债券在新形势下呈现出如下特点：
1、加速提前下达额度
基于严峻的经济形势，财政部根据地方重大项目建设需要，于2019年提前下达2020年度专项债部分新增额度，确保2020初即可使用见效。据财政部介绍，截止2020年3月21日，已提前向全国下达了2020年新增的地方政府债券18480亿，包括一般债券5580亿，专项债券12900亿。依据财政部公布的统计数据，仅2020年1-2月，全国发行地方政府债券已达12230亿元，比去年同期增加了4409亿元。其中，发行一般债券2732亿元，比去年同期减少了1828亿元;发行专项债券9498亿元，比去年同期增加了6237亿元。为快速提振经济，减轻疫情的影响，在众多政策支持下，加快专项债券的发行进度，有利于早发挥作用。
2、扩大专项债使用范围
进一步扩大专项债券的使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。
3、坚持“资金跟项目走”
为加强项目管理，防止出现“半拉子”工程。按照“资金跟项目走”的要求，专项债额度向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜，优先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区。各地和有关部门要加强项目储备，项目必须有收益，要优选经济社会效益比较明显、群众期盼、迟早要干的项目，同时也要防止一哄而上，确保项目建设取得实效。
4、允许专项债券作为符合条件的重大项目资本金
对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右，进一步带动社会资本加大投入，提高专项债券资金的拉动作用。
三、专项债券的限额审批
依据《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预[2015]225号)的相关规定，我国对地方政府债务余额实行限额管理。年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额(或减去当年调减债务限额)，具体分为一般债务限额和专项债务限额。专项债券限额的审批程序用业界的一句话可以概括为“自下而上申请，自上而下分配”。
(一)地方政府债务总限额审批
1、批准机关
由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。
2、需调整地方政府债务新增限额的特殊情况
当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额。
当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额。
(二)逐级下达分地区地方政府债务限额
1、批准机关
各省、自治区、直辖市政府债务限额，由财政部在全国人大或其常委会批准的总限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家宏观调控政策、各地区建设投资需求等提出方案，报国务院批准后下达各省级财政部门。
2、逐级下达政府债务限额
省级财政部门依照财政部下达的限额，提出本地区政府债务安排建议，编制预算调整方案，经省级政府报本级人大常委会批准;根据债务风险、财力状况等因素并统筹本地区建设投资需求提出省本级及所属各市县当年政府债务限额，报省级政府批准后下达各市县级政府。市县级政府确需举借债务的，依照经批准的限额提出本地区当年政府债务举借和使用计划，列入预算调整方案，报本级人大常委会批准，报省级政府备案并由省级政府代为举借。
(三)新增限额的审批
新增限额分配管理应当遵循立足财力水平、防范债务风险、保障融资需求、注重资金效益、公平公开透明的原则。各省、自治区、直辖市、计划单列市新增限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内测算，报国务院批准后下达地方。省本级及市县新增限额由省级财政部门在财政部下达的本地区新增限额内测算，报经省级政府批准后，按照财政管理级次向省本级及市县级财政部门下达。
四、专项债券的合规要点
(一)信用评级
根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的相关规定，如果政府发行专项债券，则需要选择和聘用优秀的信用评级机构，开展专项债券信用评级。信用评级机构按照独立、客观、公正的原则开展信用评级工作，遵守信用评级规定与业务规范，及时发布信用评级报告。
根据《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》的要求，由地方政府定期公开其债务限额、余额、债务率、偿债率以及经济财政状况、债券发行、存续期管理等信息，形成地方政府债券统计数据库，支持市场机构独立评级，根据政府债务实际风险水平，合理形成市场化的信用利差。
(二)专项债券的发行
专项债券的发行方式包括公开发行和定向承销发行，其中公开发行又可以分为公开招标和公开承销。根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的相关规定，各地组建专项债券承销团，承销团成员应当是在中国境内依法成立的金融机构，具有债券承销业务资格，资本充足率、偿付能力或者净资本状况等指标达到监管标准。各地可以在专项债券承销商中择优选择主承销商，主承销商为专项债券提供发行定价、登记托管、上市交易等咨询服务。专项债券发行利率采用承销、招标等方式确定。采用承销或招标方式的，发行利率在承销或招标日前1至5个工作日相同待偿期记账式国债的平均收益率之上确定。1、如果采用承销方式发行专项债券时，应与主承销商协商确定承销规则，明确承销方式和募集原则等。2、如果采用招标方式发行专项债券时，应制定招标规则，明确招标方式和中标原则等。需要强调的是，如果公开发行单一期次发行额在5亿元以上的，则须通过招标方式发行。
省级财政部门应当不迟于发行前7个工作日，与发行场所协商地方债券(包括一般债券、专项债券)发行时间，发行场所原则上应当按照“先商先得”的方式给予确认。各发行场所要加强沟通，避免不同省份在同一时段窗口发行地方债券，防止集中扎堆发行;需财政部进行协调的，及时与财政部联系。同时，各地应当加强发债定价现场管理，确保在发行定价和配售过程中，不得有违反公平竞争、进行利益输送、直接或间接谋取不正当利益以及其他破坏市场秩序的行为。
(三)信息披露及报送
1、信息披露
根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的相关规定，各地应当按照有关规定及时披露专项债券基本信息、财政经济运行及相关债务情况、募投项目及对应的政府性基金或专项收入情况、风险揭示以及对投资者做出购买决策有重大影响的其他信息。信息披露遵循诚实信用原则，不得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏。
地方财政部门应当严格执行财政部关于地方政府债务信息公开有关规定。地方财政部门应当在每月20日前披露本地区下一月度新增地方政府债券和再融资债券发行安排;在每季度最后一个月20日前披露本地区下季度地方债券发行计划，应包括发行时间(披露到旬)、债券品种(一般债券或专项债券)、用途(新增债券或再融资债券)、期限等。如每季度最后一个月20日前10个工作日各省发行额度尚未下达，地方财政部门应当在额度下达后10个工作日内披露季度计划。地方财政部门应当进一步做好专项债券信息披露工作，重点披露本地区及使用债券资金相关地区的政府性基金预算收入、专项债券项目风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息，并充分披露对应项目详细情况、项目融资来源、项目预期收益情况、收益和融资平衡方案，以及由第三方专业机构出具的评估意见等。
2、信息报送
地方财政部门应当在各省全年发行额度下达10个工作日内，向财政部上报全年债券发行总体安排，2019年全年债券发行总体安排于5月5日前上报。每季度最后一个月15日前，向财政部上报下季度地方债券发行初步安排，如在上报时点各省发行额度尚未下达，应当在额度下达后10个工作日内上报季度发行安排。
地方财政部门应当在全年地方债券发行工作完成后20个工作日内，向财政部及当地监管局报告年度发行情况。地方财政部门、支持部门、登记结算机构等如遇涉及地方债券发行的重大或异常情况，应当及时向财政部报告。
(四)融资限制
允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。地方政府要按照一一对应原则，将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。
允许将部分专项债券资金作为一定比例的项目资本金应当同时具备三项条件：第一，应当是专项债券支持、符合党中央国务院重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目;第二，涉及领域主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略实施的地方高速公路、供电、供气项目;第三，评估项目收益除偿还专项债券本息后，其他经营性专项收入具备向金融机构市场化融资条件的项目。
同时要保障专项债券项目融资与偿债能力相匹配。地方政府、项目单位和金融机构加强对重大项目融资论证和风险评估，充分论证项目预期收益和融资期限及还本付息的匹配度，合理编制项目预期收益与融资平衡方案，反映项目全生命周期和年度收支平衡情况，使项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入与市场化融资本息相平衡。
(五)资金使用情况
根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的规定，地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。国务院总理李克强在国务院常务会议上明确强调，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。
在2020年4月3日，国务院联防联控机制举行的新闻发布会上，财政部副部长许宏才表示，根据中央经济工作会议“加强城市更新和存量住房改造提升、做好城镇老旧小区改造”的要求，在专项债的使用范围方面作了调整，将城镇老旧小区改造纳入了专项债券的支持范围。在当前宏观经济形势下，推动见效快、能够尽早开工的项目，尽快开工建设，确保形成实务工作量，尽快形成有效投资。这是关于棚改的问题。
(六)到期债务偿还责任
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》规定，省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任。组合使用专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理。项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息资金安全;项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任，在银行开立监管账户，将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户，保障市场化融资到期偿付。市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。
根据相关规定，有收益的项目融资模式可分为以下两类：一是具有一定收益且全部是政府性基金收入的项目，在采用专项债券;二是具有一定收益且既有政府性基金收入又有经营性收入的，可采用专项债券+贷款。基于上述两种融资模式，债务责任主体分别为：由省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任。项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任。还款资金来源分别为：政府性基金和专项收入均可用于偿还专项债，而市场化融资只能用专项收入偿还。
如果在同一个项目中，采用了专项债券+银行贷款的融资模式，如何明确区分是银行贷款还是政府隐形债务存在难度，这需要准确辨别专项债券和银行贷款的还款资金来源。
(七)兑付风险处置
根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的规定，有一定项目收益的公益性项目可以申请发行地方政府专项债券，但是部分公益性较强的项目，存在收入较少、无法覆盖市场化融资本息的可能。如项目对应的政府性基金及专项收入不足以偿还项目收益专项债的本息，则会出现本息无法偿还的风险。在出现此种情况时，地方政府应及时上报，本级和上级政府，启动债务风险应急处置预案，切实化解债务风险。
依据《地方政府性债务风险分类处置指南》(财预〔2016〕152号)的规定，对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任的处置原则。《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，划分为Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)四个等级。其中省级政府发行的地方政府债券到期本息兑付出现违约情形被列为Ⅰ级(特大)风险事件。针对该等风险事件，如果是以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务，因政府性基金收入不足造成债务违约的，采取如下处置措施：在保障部门基本运转和履职需要的前提下，应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。
另外，为进一步防范化解地方政府隐性债务风险，兼顾坚决遏制隐性债务增量和积极稳妥化解隐性债务存量的关系，避免形成“半拉子”工程，在坚定不移去杠杆的同时防范“处置风险的风险”，《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》提出了新的风险防范要求。主要体现在三个方面：
一是明确政策适用对象，主要是必要的在建项目，避免形成“半拉子”工程，造成不必要的资金损失浪费。对于政府投资新建项目和不必要的在建项目，不适用相关政策规定。
二是界定政策适用范围，严格限定在存量隐性债务范围内，且不扩大项目建设规模，确保不会新增隐性债务。对存量隐性债务范围外的项目，不适用相关政策规定。
三是防范风险作为前提，明确要求相关融资必须建立在严格依法解除违法违规担保关系的基础上、必须由融资平台公司和金融机构自主协商，由金融机构根据项目风险而不是政府信用自主决策，确保实行真正的市场化操作，不形成新的风险。
结语
受疫情影响，全球经济处于下行趋势，基于资本市场避险情绪，必将给债券市场带来利好，政府专项债券将会对投资人产生极大的吸引力。专项债券未来也将成为支持经济发展极为重要的融资工具，在有效拉动投资、撬动民间投资、促进经济平稳健康运行等方面将发挥积极的重要作用。与此同时，我国正处于经济发展建设的关键时期，地方政府仍面临着较大的财政压力。如何在扩大专项债发行的同时，防范化解地方政府隐性债务风险，协调好“开大前门”和“严堵后门”的问题，对政府和市场都将是一个考验。
